La crisi dell’istituto referendario
Il mancato raggiungimento del quorum per i quesiti referendari del 21 e 22 giugno 2009, considerata l’affluenza del 23% di votanti tra gli aventi diritto, ha definitivamente compromesso l’efficacia del referendum abrogativo. Il trend negativo della partecipazione, iniziato con la Seconda Repubblica, aveva registrato un’eccezione proprio in occasione del voto per la modifica della legge elettorale del 1997, obiettivo mancato per un pugno di voti – lo 0,4% – necessari a superare il quorum. Durante le ultime tre votazioni dal 2003 ad oggi, invece, l’affluenza è oscillata tra il 25% e il 23%, condizionata da un’ambigua strumentalizzazione politica dell’astensionismo che sta irrimediabilmente logorando l’istituto referendario. Il dato rilevante di cui discutere è, infatti, la distorsione democratica prodotta dall’uso strumentale del quorum.
Volendo abbozzare un’analisi dell’astensionismo, si devono considerare esclusivamente i referendum svolti durante la Seconda Repubblica per restare in un arco di tempo consono ai flussi elettorali e alle dinamiche di partecipazione attuali. Dalla storia referendaria recente balza agli occhi che le consultazioni maggiormente connotate dal dibattito politico hanno ottenuto un’affluenza del 57% e del 53%, rispettivamente per i referendum sulla regolamentazione della pubblicità per le tv commerciali nel 1995 e sulla riforma costituzionale ispirata dal terzo governo Berlusconi nel 2006. Con un calcolo approssimativo è possibile affermare che, tendenzialmente, l’astensionismo fisiologico o passivo in occasione delle consultazioni referendarie è pari al 45% circa. Si tratta di un’approssimazione per difetto, perché in entrambi i casi la partecipazione è stata sospinta da intense campagne politiche di propaganda (accentuate, nel secondo caso, dalla valenza difficilmente eguagliabile della Costituzione). Poiché i referendum abrogativi necessitano del quorum del 50% più uno dei voti degli aventi diritto, l’iniziativa popolare diventa estremamente vulnerabile se gli oppositori dei quesiti referendari decidono di rendere nulla la consultazione “alleandosi” agli astensionisti fisiologici. La controprova dell’effettività di tale meccanismo sta nel fatto che, in media, l’83% dei votanti nelle ultime tre consultazioni prese in esame si è espresso a favore dei quesiti referendari, dimostrando l’attitudine degli oppositori a confondere volontariamente l’astensionismo attivo e l’astensionismo passivo per sabotare il referendum evitando il confronto in cabina elettorale. Date le condizioni attuali del dibattito e della partecipazione pubblica, risulta evidente che si tratta di un gioco impari e che le consultazioni referendarie sono destinate sistematicamente a fallire, a meno di incontrare il favore della maggioranza di governo e di essere accorpate ad un’altra consultazione elettorale su scala nazionale, come le elezioni politiche.
Considerata la previsione costituzionale del quorum, uno degli argomenti più utilizzati per legittimare la pratica dell’astensionismo attivo è la negazione di qualunque margine negoziale sul tema sottoposto a referendum. Quasi a voler scandire un ultimatum, gli oppositori ribadiscono che i costi pagati dall’eventuale esito positivo della consultazione non sarebbero semplici errori politici, bensì gravi colpe morali e istituzionali. Se ciò può apparire plausibile per gli argomenti della fecondazione assistita del 2005 («sulla vita non si vota» è stato uno degli slogan più celebri del comitato oppositore), sembra quantomeno sproporzionato per una materia tecnica come la legge elettorale, le cui proposte di modifica sono state sottoposte all’ultimo referendum del 2009. Il punto è che, una volta avviato il meccanismo, diventa difficile sottrarsi alla tentazione di sfruttare la scia dell’astensionismo passivo, trasformando il fronte del no nel fronte trasversale dell’astensione. Dovrebbe allora essere vero il contrario, ossia che, in linea di principio, tutto ciò su cui si legifera direttamente o indirettamente è negoziabile politicamente, moralmente e istituzionalmente, finché rimane nei limiti della Costituzione.
Il quorum, dacché fu concepito dai padri costituenti per salvaguardare la rappresentatività nell’esercizio della democrazia diretta, si è paradossalmente trasformato in un disincentivo alla partecipazione e in un ostacolo all’espressione della sovranità popolare. Soprattutto da quando lo strumento referendario è stato impugnato dalla società civile in contrapposizione alla politica, quest’ultima ha spesso cercato di sottrarsi alle istanze dei cittadini scoraggiando la partecipazione (attraverso l’ostruzionismo all’informazione e la fissazione di date sfavorevoli nelle quali andare a votare) e allo stesso tempo utilizzando l’astensionismo come alibi per conservare lo status quo. Una possibile soluzione per restituire dignità ed efficacia all’istituto referendario sarebbe di eliminare o abbassare drasticamente il quorum e alzare da cinquecentomila a un milione il numero di firme da raccogliere per indire un referendum abrogativo di iniziativa popolare. Da un lato, l’innalzamento delle firme da raccogliere garantirebbe una maggiore conoscenza e un maggior consenso intorno al quesito referendario; dall’altro l’irrilevanza del quorum responsabilizzerebbe sia i cittadini, che rinuncerebbero più difficilmente ad informarsi e a deliberare per ciò li riguarda, sia i politici, che di fronte all’ineluttabilità della deliberazione popolare competerebbero alla pari e perciò cercherebbero di massimizzare la partecipazione, scegliendo peraltro delle date favorevoli per recarsi alle urne. L’abolizione o la revisione del quorum, pertanto, innescherebbe un circolo virtuoso in grado di spezzare i vizi dell’attuale meccanismo referendario, garantendo e insieme valorizzando lo spirito con cui l’Assemblea costituente ha previsto l’istituto del referendum. È questo uno dei punti fondamentali delle riforme istituzionali per promuovere la partecipazione democratica dei cittadini e la loro fiducia nelle istituzioni.
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Sono perfettamente d’accordo con Simona.
Non credo sia utile abbassare o addirittura eliminare il quorum e contestualmente aumentare il numero di firme necessarie per l’indizione del referendum.
Per rilanciare tale strumento si dovrebbe, per dirla con le parole di Casavola (ex Presidente della Corte costituzionale), “ancorare” la democrazia attuale a tre “valori imperituri” (vita, cultura, coscienza umana) che “la salvino anche nei grandi scenari della deterritorializzazione del potere, delle unioni sopranazionali, delle egemonie trasnazionali, insomma di quelle forme inedite che andrà assumendo la globalizzazione”.
Solo così, forse, si potrà salvare l’istituto principe della democrazia diretta.
Grazie per le riflessioni e per il benvenuto. Mi consento una bervissima replica per precisare le mie considerazioni.
1. Dal 1994 ad oggi sono stati 36 i quesiti referendari (distribuiti in 7 consultazioni elettorali) ammessi dalla Consulta, per ognuno dei quali sono state raccolte almeno 500.000 firme. in molti sostengono che il logoramento di quest’istituto sia imputabile anche all’abuso che se ne è fatto, tavolta su temi inapproppriati. raddoppiare la soglia di firme necessarie non ha a che vedere con l’affluenza e non compromette la mobilitazione, è piuttosto la garanzia di contropartita all’abolizione o al ridimensionamento (25% o 30%) del quorum – che, sì, è il nodo cruciale dell’affluenza.
2. l’affluenza sarebbe una conseguenza implicita all’abolizione o al ridimensionamento del quorum: eliminata la possibilità di far fallire intenzionalmente il referendum, nessun governo consentirebbe (o avrebbe la faccia tosta, a seconda dei punti di vista) di fissare le date della consultazione in piena estate o di non accorpare i quesiti ad un appuntamento elettorale nazionale già previsto. e ancora, più semplicemente, basta considerare le cifre che ho proposto: se gli oppositori, in assenza di quorum, non avessero avuto la possibilità di “allearsi” agli astensionisti fisioligici, sarebbero accorsi a votare a votare “no”, equilibrando l’83% di sì e garantendo l’affluenza dal 25% almeno 45-50% circa, perciò raggiungendo implicitamente un quorum ideale. senza contare che queste cifre si basano sull’attuale meccanismo di disincetivo, mentre in un gioco alla pari tutti quanti, promotori e oppositori e politica, s’impegnerebbero per massimizzare la partecipazione.
3. ancora, il rischio teorico che a decidere per via referendaria sia un’eseguia minoranza non tange i pilastri dello Stato, la Costituzione in primis, nemmeno in teoria, dal momento che fa parte delle materie non sottoponibili a referendum abrogativo. al contrario, invece, proprio i referendum confermativi sulle modifiche costituzionali approvate con meno dei due terzi del parlamento, non richiedono paradossalmente alcun quorum.
4. infine, il quorum del 50% non esiste in molti stati europei, comprese Francia, Spagna, Gran Bretagna, Irlanda, Svizzera.
sono d’accordo che l’educazione e la sensibilizzazione siano presupposti fondamentai per il buon funzionamento delle istituzioni, ma laddove vi è un’atavica mancanza di senso civico, intervenire sulle regole può responsabilizzare cittadini e politici cominciando dal sottrare loro facili scappatoie e vie di fuga.
personalmente, spero perciò che dopo l’ennesimo fallimento referendario, le aperture di parte della politica verso una revisione del referendum continuino nella direzione che ho indicato.
Mario il tuo articolo affronta con precisione un tema che ultimamente dovrebbe far riflettere.
Tra le soluzioni che proponi, chiaramente in buona fede, però vedo lo spettro del populismo. Mi spiego.
L’innalzamento del numero delle firme necessarie renderebbe terribilmente difficile, come se già non lo fosse, l’operato dei comitati che vorrebbero proporre il referendum. Questo necessasiamente rende più esigua la fetta di quei volenterosi che possono permettersi di lanciare la consultazione popolare. Peraltro, l’equazione per la quale se più italiani firmano ne consegue una più alta affluenza dopo, è tutta da dimostrare e credo che la disaffezione degli italiani sia la sostanziale ignavia verso i propri diritti-doveri.
Per l’eliminazione del quorum, la cosa mi terrorizza. Lo dico sinceramente e spiego il perchè: se così fosse uno sparuto manipolo di votanti potrebbe a colpi di referendum abrogaviti modificare porzioni fondamentali di leggi e soprattutto della Costituzione. Non c’è niente di peggio che la scelta di pochi, interessati, plagiati o, peggio, fomentati singoli che modifichino i pilastri dello Stato.
Quello che credo debba essere fatto è un lavoro di educazione degli italiani. Lo so sempra utopico ma il problema non è solo la politca dell’astensionismo dei partiti per ottenere quello o l’altro risultato, bensì una totale ignoranza dei cittadini sulle materie di loro interesse. Dall’gnoranza, dall’incomprensione nasce la disaffezione, il disinteresse. Non sanno come funziona il parlamento o com’è l’iter legislativo. Ignorano le disposizioni della Costituzione e non conoscono i loro diritti (neanche i doveri dico, i diritti!).
In ogni caso, grazie per lo spunto di riflessione, vedremo nel futuro prossimo come e dove arriverà quest’istituto di consultazione popolare che, ai miei occhi, appare un gigante della democrazia da salvaguarare.
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